補助性財政專項資金績效目標與實證檢驗——以三項省級財政專項資金為例

來源: www.1081492.live 發布時間:2017-06-20 論文字數:48692字
論文編號: sb2017061306014816633 論文語言:中文 論文類型:碩士畢業論文
本文是行政管理論文,本文試圖去探索財政專項資金中的補助性財政專項資金的實施效果,是否存在績效目標沒有實現的現象,以及導致績效目標不能實現的原因是什么。
第一章 導論

一、研究背景與意義
(一)研究背景
財政專項資金暴露出的問題也不少,主要表現為:資金過于分散,重復交叉項目過多,影響中央宏觀調控政策目標的實現;資金投入規模加大,地方政府配套的資金數額變多,影響地方財政的自主權;部分項目立項和決策缺乏科學論證,實施程序欠規范,且資金透明度低,加上涉足過多的競爭性領域,監管政策和機制不到位,在資金分配中地方政府有較大自由裁量權,容易誘發政府的尋租腐敗行為;部分項目實施脫離預算控制,造成執行率低,執行進度慢,資金使用效果不佳等。
事實上,財政專項資金中存在的問題,背后都有一個共同的特點:由于上述問題的出現,導致政策最終的實施效果與政策設立初期的政策目標或績效目標相背離,即通常所說的政策“走樣”。政策“走樣”制約了專項資金效益的發揮,降低了政府的公信力,同時損害了項目受益群眾的利益。針對如今財政專項資金在資金分配和管理的過程中出現的種種問題,財政部門也一直在努力規范資金的管理,壓縮資金的規模,但從效果上看,財政專項資金的項目并沒有出現實質性的削減,且其公開透明化的程度依舊很低,各級財政也不時有腐敗案件的產生。如 2015 年,廣東省湛江市東海漁政大隊被查出利用存在非法捕撈行為的漁船申領 7.7 萬多元的柴油補貼;2014 年,廣西大新縣 19 名村干部因貪污危房改造款 27 萬元被依法查處,檢查中發現,部分農戶申請的 1 萬元補助款,實際到手只有 5000 元;2013 年,云南省曲靖市財政部門挪用省級返還“礦產資源有償使用費”等三項財政專項資金 41650.48 萬元用于“五館一中心”建設,等等。這些問題所造成的后果不言而喻。從專項資金本身而言,即是績效目標不能實現,甚至變異,衍生為社會群體事件。
基于此,本文試圖去探索財政專項資金中的補助性財政專項資金的實施效果,是否存在績效目標沒有實現的現象,以及導致績效目標不能實現的原因是什么??紤]到資料和數據搜集等方面的客觀條件制約,本論文主要選擇廣東省三項財政專項資金項目進行研究和分析。這三項專項資金都具有資金覆蓋面廣、資金數額大、資金實施年限較長的特點,具有一定的典型性和代表性。
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二、文獻綜述
(一)關于財政專項資金績效目標
劉繼東(2010)認為績效目標的確定是績效評價的基礎,績效目標的合理性直接影響績效評價結果的客觀性,還會影響組織激勵與運行效率,通過確立使績效目標協同改進、逐步改進的原則,科學確定績效目標的歷史基準,建立和完善中期支出框架,逐步推進績效目標的透明化、公開化,增強資金支出部門的責任意識以優化績效目標的設定,利用投入產出邏輯模型強化對于同類支出項目的橫向與縱向比較,在條件成熟時,由專門部門組織對重點支出項目進行較為系統的評價,提出一般性指引以進一步修正績效目標。邢成舉、李小云(2013)對財政扶貧項目的目標偏離原因進行了分析,宏觀層面上指向管理與制度的漏洞,從微觀層面看,精英俘獲的出現是財政扶貧項目目標偏離的關鍵原因,涉及因素有項目區域內外力量的互動與合力、參與式發展悖論、農村社會分化及精英角色轉變、信息與參與權力的不均衡配置等。姚邁新(2011)認為所謂目標偏離與轉換,即資金項目原定的目標在實際運行過程中被其他目標所置換,其原因:一是各層級政府作為租金的尋獲者,帶著自身的偏好,使總目標與各層級政府實際目標之間產生偏離;二是真正的資金受益人沒有參與權、決策權與管理權,一切資源的運作過程都由政府和地方精英所決定,為目標的偏離和轉換提供了機會。李曉姣等(2015)認為在實踐中仍然存在績效目標無法真實反映項目預期產出效果、績效指標的量化程度不足、績效標準的設定不準確等問題,主要原因有績效目標缺乏科學論證和嚴格審核,缺乏對各類項目個性化績效指標的研制和積累,缺乏可借鑒的績效標準;進而提出要強化目標論證,嚴格目標審核,對于設計的績效目標,要通過績效跟蹤和績效評價進一步驗證績效目標的合理性,并給予調整。吳建南等(2004)運用平衡記分卡對績效目標實現的因果關系進行分析,認為首先是將明確的績效目標轉化為可報告的、具體的指標,同時將績效目標與中低層公務員進行溝通,幫助其了解組織績效目標實現的流程和關鍵因素;其次,進行組織規劃,包括所創建的績效目標的目標值、實現績效目標需采取何種措施、如何進行資源分配,設計實現績效目標的近期規劃;最后,反饋與學習。

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第二章 研究基礎:理論與方法

一、目標管理與績效目標
一方面,目標管理注重其內部控制,另一方面注重管理的目標導向。依據德魯克的觀點:每個組織都應建立目標管理體系,通過預期目標使下級進行自我控制、自我管理,從而令每一項工作都能順利展開,最終實現總體目標?;诘卖斂说哪繕斯芾硭枷?,美國管理學家喬治·S·奧迪奧恩對其理念作了發展和完善。奧迪奧恩指出,目標管理是一個通過組織內部上下級管理人員共同確定組織目標的過程,依據每個組織成員的預期結果來劃定其主要責任范圍,最終通過相應的評價指標來指導所管部門的各項活動以及衡量每個組織成員所做出的貢獻。相較于其他的管理理論,德魯克的目標管理理論有兩大鮮明的特點:一是引導管理者重視組織的目標。德魯克更注重管理行為的結果而非行為過程,他認為,作為經理人必須十分明確本部門的目標,且該目標的制定不能脫離于企業的總體目標,將客觀需求轉化成個人目標,通過自我控制來取得成功,“當他們覺得自己必須這樣做的時候,他們就會像自由人一樣做事”。二是運用了行為科學理論。行為科學理論的重點應用是自我控制(self-control)和參與式管理(participative management)。美國著名心理學家、行為科學家道格拉斯·M·麥克雷戈提出目標管理的重點是績效分析。通過目標管理,管理人員能夠控制自己的成績,從而使工作做得更好。在目標管理體系中,組織成員對自己績效的評估主要是通過目標和實際結果的比較得出,且績效可以由上級和下級進行定期評估,通過上下級間的反復溝通,雙方對于目標實現的路徑也會變得更加清晰。
目標管理于 20 世紀 60 年代進入我國,當時被稱為“方針目標管理”,主要應用于工商企業。80 年代后,當時的國家經濟委員會將目標管理作為現代管理方法之一,向全國企業進行推廣。至此,具有我國特色的目標管理體系形成:企業將生產經營方針與各崗位的職責相結合,分解出適合于每個崗位具體的經營目標,推行方針目標管理。90年代后,國家開始重視績效評估,并以不同的方式來推行績效評估這一實踐方式,而財政專項資金績效評價正是屬于這其中的一種。與政府機關績效評估不同,財政專項資金績效評價的核心是回答“政府花的錢是否值得”,而第一步就是要明確財政專項資金的績效目標是什么。
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二、財政專項資金績效評價價值導向
(一)財政專項資金績效評價體現“顧客導向”
“顧客導向”本是指企業為滿足顧客需求,針對顧客的消費能力、消費偏好、消費行為等方面,重視新產品開發和營銷手段創新的企業經營戰略。20 世紀 80 年代,“顧客導向”概念被引入政府管理領域,經過“政府再造”運動的推動,政府和公眾的關系被重新定位,作為“服務者”的政府向作為“顧客”的公眾提供公共產品和服務?;?ldquo;顧客導向”的價值理念,績效評價將服務職責、服務質量、公民滿意作為政府的使命。財政專項資金的公眾參與是專項資金價值的基礎和源泉,專項資金的來源是公共資金,公共資金的受托性質決定了社會公眾才是專項資金的主人,致力于“顧客導向”,有利于公共資源配置的社會公平與福利最大化,因此,“顧客導向”是績效評價的核心價值取向。
西方的“顧客至上”的服務理念認為:首先, 必須以公眾需求作為中心,根據公眾的不同需求,提供多元化的服務,并且要對公眾的建議和投訴做出回應,形成良好的誠信合作關系。作為一種特殊的財政手段,財政專項資金正是基于公眾需求設立的,目前國家層面的專項資金有 285 項,涉及到幾乎所有的黨政部門,換言之,涵蓋了民生的不同方面。而衡量資金是否達到效果最優化,公眾的滿意度是其中很重要的一個衡量指標。其次,以公眾滿意度作為服務的標準,務求提升服務質量,塑造可信賴的“政府品牌”。財政專項資金績效評價將財政部門的業績可測量化,以求客觀、全面地展現專項資金的實施效果,績效評價的目的更多的是為了解決財政部門在決策過程中的“拍腦袋”問題。黨的十八屆三中全會提出“要清理、整合、規范專項轉移支付項目”,其目的正是進一步提升財政專項資金設立的科學性,“將錢花在刀刃上”,令更多理應受益的公眾享受到這一“惠民政策”。
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第三章 目標測量:第三方績效評價與結果.............................26
一、個案選擇與三項省級財政專項資金簡介.....................26
(一)漁業成品油價格改革補貼資金...............27
(二)能繁母豬飼養補貼資金....................29
第四章 目標檢驗:績效目標實現的程度、問題與原因...............................47
一、目標實現程度............................47
(一)能繁母豬飼養補貼資金........................47
(二)漁業成品油價格改革補貼資金.......................48
第五章 績效改進:方向與政策建議...............................63
一、影響財政專項資金績效目標實現的因素..........................63
(一)績效目標....................63
(二)制度建設....................64

第五章 績效改進:方向與政策建議

一、影響財政專項資金績效目標實現的因素
(一)績效目標
從邏輯上來說,對于某個補助性財政支出項目,績效目標都是可以確定的,或者是根據現實中存在的問題“有必要”去做,或者是根據部門的職能、經驗“應該”去做,但為何是選擇 A 目標而不是選擇 B 目標,這就涉及到科學性的問題。目標設置的科學性不僅直接影響到績效評價結果的準確性,還會影響組織激勵與運行的效率??茖W合理的績效目標才有可能引導補助性財政專項資金實現其應發揮的效用??梢詫崿F的績效目標才能夠讓執行部門產生工作動力,甚至是感覺到壓力,換言之,績效目標的定位必須準確,不能過高或者過低,執行部門認為績效目標是可以實現的,從而才會在工作中持續將注意力放在績效目標上,否則執行部門會因績效目標難以實現而對專項資金的相關工作敷衍完成,甚至選擇拒絕執行;此外,具有一定挑戰性的績效目標,能保證執行部門不會因為績效目標過于容易實現而產生松懈心理,反而導致執行部門對于專項資金工作不重視。在這一原則下設置的績效目標是具有科學性的目標,不會因為設置不當而導致超出執行部門的控制力或不被執行部門所重視,從而導致目標與績效脫鉤,最終造成補助性專項資金績效目標無法實現。
績效目標設置不科學,其表現形式有以下兩種:一是績效目標的模糊性。目前,每個補助性專項資金出臺時,其資金管理辦法都明確了其績效目標的內容。但部分績效目標卻較為空泛,多數僅指出了大框架、大方向,換言之,這實際上是一個模糊的目標。某種程度上,目標的模糊性對于執行部門的行為具有十分深刻的影響。模糊的目標難以轉化成清晰的階段工作目標,更難以轉化成可量化的績效指標,對于績效計劃的實施、績效評價的開展都存在一定的難度。二是績效目標的多重性。涉及到民生類的補助性財政專項資金,由于涉及的資金量過大,補助對象層次過于復雜,其績效目標往往是多元的,甚至可以分解下幾個不同的子專項資金。此時的績效目標是一個目標集,里面可能包含不同的層次、不同的維度,甚至可能會產生沖突。
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結論及討論
本文通過理論研究與實證檢驗結合,發現績效目標、制度建設、項目執行、績效溝通等因素會影響財政專項資金績效目標實現。進一步地,提出了補助性財政專項資金改進方向與思路:首先是要理清兩種轉移支付的關系,增加一般性轉移支付,減少專項轉移支付,確立“壓專項,增一般”的改革思路;其次是根據中央關于“減少專項轉移支付項目”的政策、文件精神,清理、整合、規范財政專項資金,嚴格控制項目數量和資金規模,增強地方財政的統籌能力。針對目前補助性財政專項資金績效目標實現存在的問題及原因,得出今后改進的對策建議:一是整合專項資金,保障民生領域投入,加強對欠發達地區的扶持,適當降低市縣財政配套要求;二是完善資金管理辦法,落實專項資金管理責任,明確資金管理辦法的功能定位,加強資金管理辦法的科學論證,規范辦法制訂流程,形成資金管理辦法的參考格式(范本);三是規范績效目標管理,強化目標分解與社會監督,建立目標指標庫,科學論證目標值,將績效目標作為資金管理辦法的“法定內容”;四是厘清職權關系,加強部門之間業務協同與信息資源共享;五是優化支出結構,建立“專項資金庫”,明確專項資金“入庫”的資格條件,建立專項資金定期清理機制,公開“入庫”專項資金信息,接受社會監督。
參考文獻(略)

原文地址:http://www.1081492.live/xzgllw/16633.html,如有轉載請標明出處,謝謝。

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