自主治理何以可能?——以廣州市 Z 小區業委會的生長為例

來源: www.1081492.live 發布時間:2017-05-27 論文字數:34524字
論文編號: sb2017052409340516548 論文語言:中文 論文類型:碩士畢業論文
本文是行政管理論文,本文的研究問題是:一貫被公認為“自治領頭羊”的業委會為何難以成立,其在實際運行中為何會寸步難行?業委會成否走出自治的困境?其未來走向如何?
1.緒論
 
1.1 研究背景
1.1.1 研究背景及問題的提出
20 世紀 90 年代以來,隨著我國住房分配制度的改革和推進,城市社區住房的產權結構發生了根本性轉變,以行政命令為特征的單位福利分房被以市場化交易為特征的商品房所取代。住房市場化改革直接推動了新建商品房社區的蓬勃發展,并使越來越多的城市居民成為擁有私有住房產權的業主,“業主”一詞逐漸演變為日益壯大的擁有房產的市民群體代名詞。伴隨房屋產權變化的同時,房地產和物業管理行業也迅速興起,并憑借著獨有的優勢在小區治理中占據重要地位?;诟髯岳娴臋嗪?,業主與開發商、物業公司之間容易形成復雜的矛盾關系,這種矛盾關系主要表現為房地產開發商、物業公司等為了追求高額的壟斷利益,廣泛而普遍地侵害廣大業主的合法權益。在此情況之下,單個業主勢單力薄,影響微弱,難以采取有效的方式與房地產公司、物業管理公司進行博弈;因此,他們迫切需要一個能代表全體業主利益的自組織(self-organization),將業主的力量凝聚起來以維護自身的正當權益,維護社區的穩定和諧。
業委會由此應運而生,承載著業主“維權”和“自治”的期望。作為一種新興的自治組織,業委會自誕生之日起便受到學術界的廣泛關注。如陳文認為“業委會的出現成為當代中國基層政治發展中的一道新景觀、一種新事物和一個新概念”。林尚立認為業委會是“基層群眾自治的主體力量之一”,改變了社區權力結構和治理模式。夏建中則將業委會視為“中國公民社會的先聲”。?
順應業委會發展的需要,并為了規范業委會的運作,2007 年出臺的《物業管理條例》對業委會的主要職責作出了明確規定:(1)召集個和組織業主,報告物業管理的實施情況;(2)代表業主與業主大會選聘的物業服務企業簽訂物業服務合同;(3)及時了解業主、物業使用人的意見和建議,監督和協助物業服務企業履行物業服務合同;(4)監督管理規約的實施;(5)業主大會賦予的其他職責。
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1.2 研究綜述
社區治理本身是一個焦點話題,其研究范圍涵蓋了社會學、經濟學、政治學、公共管理學等多個學科,而且隨著研究的深入,它的實用性也越來越強。
1.2.1 國外研究綜述
作為社會“細胞”的社區是基層治理的基本單位。最早界定社區概念的是德國社會學家滕尼斯(F. Tonnies),他于 1887 年在《共同體和社會》一書中首次提出了社會共同體的概念,這一概念的出現開辟了西方社區研究的新篇章。而“治理”的概念和框架最早由庫伊曼(Kooiman)提出,他將社會控制治論寓于治理中,這一觀點成為社區治理理論的重要支撐。經過逾百年的發展,國外城市社區治理的研究成果已經相當豐碩。①學者們從不同的理論路線和觀察視角提出了極有價值的理論,這些理論主要分為以下幾個方面:
(1)“治理模式”視角下的自治模式研究
盡管三種自治模式和組織方式不盡相同,但仍存在某些方面的相似:一是治理主體日益多元化。社區主體經歷了從政府、慈善組織兩方主體到政府、公眾、志愿者、私人部門等多方主體合治的演變,越來越重視發揮志愿者和第三方組織的作用。二是自治程度、公民參與及公民精神日益提高。社區自治改變了過去“政府包辦過多”的弊??;同時鼓勵居民在日常生活的服務發展和制度運作中扮演積極角色。
城市社區權力分配的研究亦是西方學界的一個關注焦點,主要存在精英論與多元論兩種對立的觀點。1929 年林德夫婦《轉變中的中鎮》中就有關于美國中鎮社區中權力不平衡分配的描述。弗洛伊德·亨特(Floyd Hunter)在 1953 年出版的《社區權力結構:決策者研究》一書中指出,社區內權力分配是不平等的,選舉產生的官員對社區的一些重要決策并沒有影響力,權利主要掌握在沒有官職的商業精英手中,該書后來成為社區權力研究中的社區精英論的代表作。此外,其他學者還對社區政治生活中的精英主導、社區治理的重要人物及地方經濟中土地的重要性等進行了相關研究。而多元論的代表人物羅伯特·達爾(Robert Alan Dahl)認為,社區權力并不是只集中掌握在社區精英手中,社區的決策是多種力量共同作用的結果,權力也是分屬不同的利益群體中,每個團體在其特定領域都有一定的權力,并為了各自的利益互相抗衡,互相制約。關于精英論與多元論的爭論從未停止,并為催生社區研究提供了一種新視角。
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?2.基于公共池塘資源理論的整合性分析框架
 
2.1 治理機制的變遷:從國家、市場到自主治理
在奧斯特洛姆筆下,傳統的公共事務治理理論主要有三大模型:“公地悲劇”、“囚徒困境”、“集體行動邏輯”。“公地悲劇”術語由英國科學家哈丁在其富有感染力的論文《論公用地的悲劇》中首次提出。哈丁描述了在公共池塘資源的使用中,理性的個體為謀求短期內的利益最大化,最終導致公共利益的長期受損。“囚徒困境”模型是由美國著名數學家阿爾伯特.塔克正式建立,他指出在僅有一次博弈的情況下,個體會不遺余力地追求自身利益的最大化,結果是,對于集體來說并不能實現帕累托最優。“集體行動邏輯”模型由美國經濟學家曼瑟爾-奧爾森在《集體行動的邏輯》一書提出,其主要觀點是:理性的個人在實行集體目的時往往具有搭便車的傾向。以上三個模型都表明:個體追求利益最大化的行為最終會導致集體利益受損,個體理性的策略往往導致集體非理性的結局。?
?為了解決上述困境,經濟學者們提出了“利維坦”和私有化兩者必居其一的方案。但是,這兩種方案的假定本身存在種種缺陷,例如,政府國有化是建立在信息準確、監督能力強、制裁可靠有效以及行政費用為零的假定基礎上,而在現實生活中這些假定幾乎不存在,政府集中管理會出現信息不完全,效率低下等問題。市場私有化所主張的創立私有財產制度也并非適用于所有的公共池塘資源,而且市場調節方式不能解決所有問題。正如薩繆爾森所言:“市場經濟是我們駕馭的一匹好馬。但馬無論怎么好,其能量總有個極限,如果超過這個極限,市場機制的作用必然會蹣跚不前”。②因此,利維坦或市場私有化都不可解決公共事務治理的唯一有效解決方案,應該在政府與市場之外尋求新的路徑。于是,奧斯特羅姆教授從五千多個小規模公共池塘資源案例出發,應用制度分析與經驗分析的方法,證明了政府與市場之外的第三條道路的存在,即公共池塘資源的共享者們可通過“自組織”有效地進行治理,因而,在“公有”和“私有”之間存在著?一種新的治理模式,也就是公共池塘資源自主組織和自主治理。
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2.2 公共池塘資源理論:以制度、承諾與監督為核心
根據奧斯特羅姆的觀點,制度設計問題在自主治理理論中居于首要地位,新制度供給、可信承諾以及互相監督是所有面臨集體行動困境的人必須解決的三個難題。其中,“制度供給回答的是自組織的創建問題;可置信承諾解決的是動力問題;而互相監督是制度可持續運行的保證”。
在自主治理的實際中參與者是如何實現這種合作,解決制度供給的難題呢?在奧斯特羅姆晚近的研究中引入了社會資本的概念,“它主要是指人們所共用的社會關系和社會網絡,是人們在相互影響的環境中經過長期的協調、溝通與對話,進而形成的信任機制,互惠機制與聲譽機制”。④奧斯特羅姆認為只有當信任、互惠等因素存在時,合作才變得頻繁而真實。在這些社會資本的基礎上,新制度的供給問題才能解決。正如普特南所言“在一個擁有大量社會資本存量的共同體中,生活是比較順心的。公民參與的網絡孕育了一般性交流的牢固準則,促進了社會信任的產生。這種網絡有利于協調和交流,擴大聲譽,因而也有利于解決集體行動的困境”。
在新制度的產生之后,就涉及到了可信承諾問題。即在復雜不確定的情況下,如何保證參與者個人抵制搭便車、逃避責任以及各種機會主義的誘惑,遵守既定規則。“在初始階段,一個占用者對大多數占用者同意遵循所提出的規則的情況下,他對未來預期收益流量作了估計之后,可能會為了與其他人和睦相處而同意遵守這套規則,”⑥但是到后?來時期,“你遵守,我就遵守”的規則并不一定能夠順利實現,因為,理智的個人在進行行為選擇時,倘若發現違反規則所帶來的利益高于既得利益時,往往傾向于違反規則,而將相應的制度成本加注在其他人身上。例如,大多數人都偏向選擇投機的行為,鉆制度的空子,如此一來,已建立的規則體系便會因為失去其應有的承諾和信任而崩潰,自治機制也悄然而止。
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?3. 自治的困惑:Z 小區業委會的生長軌跡.....................23
3.1 呼喚自治載體....................23
3.2 業委會陷入內部分裂..................25
?4.自主治理何以艱難? .......................33
4.1 制度供給內外交困........................33
4.2 承諾與監督雙重失效...................39
?5.自主治理能否可持續? ....................44
5.1 能人主導型治理模式初現成效................45
5.2 能人主導型模式能否持續帶來成效?...............48
 
5.自主治理能否可持續?
 
5.1 能人主導型治理模式初現成效
5.1.1 能人政治:為自治提供動力機制
綜觀廣州市乃至全國已成功運作的業委會小區便可發現,它們的發展基本上都離不開以一個甚至幾個能人業主為核心的團隊的努力,Z 小區業委會也是如此??梢哉f,能人業主的積極行動促進了自治的萌芽,在業委會的發展進程中發揮著生力軍和主力軍的作用。眾所周知,業委會的組建工作完全屬于公益和自愿性質,為此奔波不僅要耗費大量時間和精力,搭上金錢的消耗,而且還可能受到其他業主的冷漠對待,甚至遭到部分業主的誤解和嘲諷,此外,還必須應對物業公司和開發商工作人員的挑撥離間,制造是非,煽動業主猜疑和反對業主領軍人物的情況。這也就決定了“能人”業主必須具備極強的公益心和百折不撓的品格,在面臨挫折或遭到業主的誤解和諷刺時還能淡定自若,堅持初心,否則業委會的發展就只能是半途而廢,漫漫無期了。
?在對 Z 小區 F 主任的訪談中,她就曾說過:“為了發展這個業委會,我是花了好大的心思的!剛開始很多業主不理解我,認為我是借業委會的謀求自己的私利,我真是很氣憤的,但也正因為這樣,我才想做出點什么讓大家明白我這么做的目的。 (訪談資料:20150812F)
?值得注意的是,“能人”業主除了自身擁有上述特征之外,大多數都具有較好的職業和收入,社會交往廣泛,比別人擁有更多的知識、經驗、聲望或關系資源,因而較之普通社會居民更有可能參與或主導社會公共權力的分配,對社區公共事務產生影響,Z 小?區的另一位業主積極分子 Z 先生便是如此。Z 先生是 S 大學的頗有名望的教授,認識很多政府部門的官員,對政府部門的辦事程序也相對熟悉,能夠利用已有的社會關系存量為業委會的成立提供幫助;因此,由他承擔起帶頭人的角色更容易獲得業主的認同。
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?6.結論
“業委會作為社區組織的新形態和社區自治的重要資源,不但代表和維護著住宅小區內房地產產權人的合法權益,促進了物業管理的健康發展,而且,它的出現也豐富了社區民主自治的內容,并已經開始對社區發展乃至中國整體社會結構的變革產生重要影響。”①總的來看,我國業委會起步比較晚,成長過程面臨許多阻礙。近年來,為了給業委會營造一個有序的發展環境,國家出臺了一系列的法律法規。與此同時,各級地方政府為積極響應上級的倡導,出臺了一些適應自己的地方性法規,以扶持業委會的成長。但是,就目前的現狀而言,業委會發展仍然比較滯后,影響力也比較薄弱,成立受阻,自治遇困成為十分普遍的現象。
?針對上述現象,筆者以案例研究為工具,考察了廣州市 Z 小區業委會的發展軌跡,在奧斯特羅姆公共池塘資源理論的基礎上,引入了政府角色與能人政治的概念,探討了業委會深受困境、實現轉機的原因以及該如何實現卓有成效的自主治理。本研究發現,Z 小區業委會在成立過程中受到外部政府力量的干預,盡管國家頒布的一些政策法規為業主成立業委會提供了法律武器和后盾,讓業主“有法可依”,也在一定程度上給相關行政部門施加了壓力,迫使其推動業委會的發展。但是在多數情況下,政府的推動只是一種“欲擒故縱”的手段,表面上它從社區治理中退出來,推動小區進行自主治理,但其實它的權利還是彌漫在小區中。一方面,在法律法規中賦予自己額外和不可挑戰的權力,為自己的介入預留道路;另一方面積極培育自己的“腿”——居委會,通過居委會實施對基層社區的控制。同時,社會資本的不足也加劇了業委會成立的困難程度。由于多數業主基本上處于陌生人狀態,交流甚少,難以產生信任機制,加之公共意識比較薄弱,對社區公共事務也缺乏足夠的興趣和熱情,業主一般不會萌生組建業委會的想法。直到物業公司侵權頻繁發生,激發了業主強烈的不滿和憤怒,處在“原子化”狀態下業主才會尋求以“組織化”的方式進行抗爭。故此,業委會的建立更應歸于業主不滿情緒的噴發和短期達成的共識,而非在長期交流中形成的信任、互惠機制。所謂“先天不足,后天乏力”,在這種情況下成立的業委會似乎也注定了它艱難險阻的命運。
參考文獻(略)?

原文地址:http://www.1081492.live/xzgllw/16548.html,如有轉載請標明出處,謝謝。

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