城市地下綜合管廊工程應用PPP模式的政府職能研究

來源: www.1081492.live 發布時間:2019-12-26 論文字數:38447字
論文編號: sb2019112810524028716 論文語言:中文 論文類型:碩士畢業論文
本文是一篇工程碩士論文,筆者通過本文研究,對城市地下綜合管廊應用 PPP 模式方政府職能現狀有了清楚認識,進一步識別出影響政府職能的問題,并針對關鍵問題提出系統的優化措施。

第 1 章 緒論

1.1 研究背景與研究意義
1.1.1 研究背景
近年來,隨著城市化進程的不斷加快,我國城市地下空間開發利用進入快速發展時期,城市地下綜合管廊工程建設也隨之進入一個重要的發展階段。
1、經濟轉型與城市化發展
十三五時期,我國經濟發展進入新常態,人均國內生產總值不斷增高,經濟持續保持較快發展推進城市化率不斷提高,城市建設規模不斷擴大,居民對于基礎設施的需求也不斷增加。據國家統計局發布的數據表明,2015 年至 2018年城市化率不斷增長,到 2020 年城市化率將超過 60%,未來城市化發展空間將不斷增大。具體數據如圖 1-1。

城市市政基礎設施作為城市化的物質基礎,良好的基礎設施供給能力將有效提高城市化水平,各類城市工程管線作為市政供給的載體,加快地下綜合管廊建設步伐對城市發展意義重大。但我國正處于經濟轉型期,在經濟下行的情境下,財政收支矛盾突出,債務水平不斷上升,使得政府在投資基礎設施建設上面臨資金短缺的困境,以至我國在市政基礎設施建設領域的投入遠低于合理水平,有效供給不足,嚴重影響和制約了城市化建設的健康可持續發展。加強創新能力,突破傳統基礎實施供給模式,尋找新的方式減輕財政壓力、提高基礎設施供給效率和質量已受到政府高度重視。
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1.2 國內外研究現狀
1.2.1 國外研究現狀
1、政府協調管理
英法等國特別注重的綜合管廊建設過程的規范化管理,英國采用先進的可視化信息管理系統管理管線的建設信息,在綜合管廊建設的各個階段注重施工對環境的影響,法國則通過立法設立專門的綜合管廊管理機構。Julian 綜合評價了地下復合管廊的功能,找出了制約地下綜合管廊建設和發展的問題。并指出在綜合管道廊道層面,政府可設立綜合管廊專項管理機構,對綜合管廊建設過程中的安全性和合規性進行檢查,在 PPP 層面,政府可以設立專門負責 PPP 項目的工作機構[4]。
2、定價和收費機制
在英國、法國等歐洲發達國家,國家政府擁有相對雄厚的財政資源。綜合管廊是政府提供的公共產品,一般由政府承擔建設費用,建成后產權歸政府所有。政府通過收取每個管線單位的租金來收取部分投資。收費價格不制定統一標準,但需由市議會通過討論表決確定,并根據管道走廊的實際運行情況逐年調整和變更[5]。日本稱地下綜合管廊為“共同溝”,在借鑒歐美等國家先進技術和實踐經驗的基礎上,得到了快速的發展。其建設資金由政府和管線單位共同承擔,同時,日本頒布了專項法律為管廊建設規劃、收費定價等問題提供法律依據。
3、風險識別與職責分擔
Jonathan 認為 PPP 模式適用于公共事業領域,政府職能的正確定位與 PPP項目的成敗直接相關。 政府和社會私營部門合作必須提前預測和規避項目進展中可能存在的各種風險,明確各自需要承擔的責任[6]。 政府既是合作參與者又是發起者,必須掌握項目的整體進度和運作并加以維護。 為項目實施提供良好環境。Brinkerhoff 認為在 PPP 模式中,政府應當全方面考慮項目各參與方的的優勢和利益,同時要有契約精神,維護私營部門權益[7]。
4、法律政策
Hammami 總結出促進 PPP 項目順利進行的相關制度因素,通過發揮政府職能,采用科學合理的法律制度,預防腐敗,促進地下綜合管廊的良性發展[8]。Khalid 指出 PPP 模式在發展中國家運用尚不成熟的,PPP 法律和法規的完善程度對 PPP 模式運用起到關鍵作用,政府部門需要在健全的法律法規中對合作雙方進行合理的風險分配,明確在整個合作過程中雙方的職能和義務,保護雙方利益,并對雙方進行有效的監管和約束[9]。Suhaiza Ismail 和 Fatimah 通過問卷調查得出,馬來西亞 PPP 發展的主要制約因素是政府缺乏政策指導和政府的評價標準[10]。國外大多數國家都有關于 PPP 的具體立法,明確解決爭端的指南,日本是首個頒布規范共同溝建設法律的國家,通過立法形式管理共同溝渠。
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第 2 章 相關理論基礎

2.1 PPP 模式
2.1.1 PPP 模式的內涵
PPP 是英文詞組 Public-Private Partnership 的首字母縮寫。由于 PPP 在國際上的實踐背景不同,世界各國的機構對 PPP 的定義不同,大體可總結為廣義上的 PPP 和狹義上的 PPP[31]。廣義上的 PPP 是指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的一種長期合作的伙伴關系,而狹義的 PPP 是指項目融資模式的概括,包括 BOT、BOO 和 DBFO、TOT 等模式。目前 PPP 在我國被廣泛譯為“政府和社會資本合作模式”,它指的是政府部門與社會資本的合作的一種模式,該模式針對在基礎設施及公共服務領域,雙方為提供公共產品或服務基于法律政策或契約保障而建立的長期信任、承擔共同風險、享受共同利益的合作模式。
現今 PPP 模式的應用不僅僅是一種融資手段和合作關系,更是一種民主國家治理的過程和一種創新的理念,PPP 模式的應用對我國加快政府職能轉變、提高治理能力有了更高層次的要求。PPP 項目在理論上,政府部門和社會資本均可以發起。但是,在我國目前的 PPP 模式主要應用于基礎設施建設,發起方大多都是政府部門,主導項目的實施運營。PPP 項目采購的投資機構由政府授權,具有專門性,由特許經營的社會資本和政府投資機構代表共同組成,由該公司對 PPP 項目的設計、建設、運營和后期維護等工作負責。PPP 模式的內涵圖如 2-1 所示。

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2.2 城市地下綜合管廊
2.2.1 綜合管廊的概念
綜合管廊也稱“共同溝”,是指建于城市地下,將設置在地上架空和地下敷設的各類公共管線集中容納于一體的管廊隧道。綜合管廊由管廊本體、附屬設施以及敷設在其中的各類城市工程管線共同構成,主要適建設于交通流量大、地下管線多的重要路段地下,尤其是高速公路、主干道[32]。綜合管廊的建設便于科學合理地做好地下管線的統一規劃、設計、投資、建設、管理和維護,是保障城市運行的重要市政公用基礎設施。
2.2.2 綜合管廊的屬性
1、建筑物的物業屬性
建筑物的物業屬性是指投資者對其投資建設的建筑建成后,投資者可以獲得擁有該建筑物的所有權、使用權和管理權[33]。投資者可以通過租賃、售賣等方式取得利潤,獲得回報。綜合管廊屬于地下空間建筑設施,容納城市市政工程管線,建成后可通過收取一定入廊費用獲取收益,因此具備最基本的建筑物的物業屬性。
然而,綜合管廊項目與傳統建筑物不同,不能按照傳統建筑的物業屬性一樣看待。若通過投資建成的綜合管廊,以市場價格出租或出售給管線單位使用,通過向管線單位收取入廊費和運維費以獲取收益,并將使用綜合管廊的費用成本包含在其服務產品的價格中,并最終由消費者——民眾承擔,這樣的做法是不適用于綜合管廊項目的。如水價、電價等市政工程管線服務產品的價格的設定在傳統管線敷設成本的基礎上,以政府指導價格為基準,此價格對社會公眾的正常生活和社會目前的經濟結構造成影響,很難通過價格變動轉移其使用成本,而且價格變動過大,入廊的收費就變得困難,這也是造成綜合管廊投資難的根本原因。還有就是關于綜合管廊的所有權,根據我國土地相關政策和法律規定,所有權歸屬于當地政府,私人投資建設者只享受管廊的使用權和經營權,所以不能以管廊作為抵押物品進行融資行為,社會資本在管廊項目上融資難,在一些程度上就降低了參與綜合管廊投資建設的積極性。
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第 3 章 城市地下綜合管廊工程應用 PPP 模式的政府職能現狀分析..................22
3.1 國外綜合管廊 PPP 模式中的政府職能的現狀................................ 22
3.2 國內綜合管廊 PPP 模式中政府職能的現狀................................ 23
第 4 章 城市地下綜合管廊工程應用 PPP 模式的政府職能評價..........................31
4.1 政府職能評價體系構建........................................31
4.1.1 評價體系構建流程和原則.............................31
4.1.2 評價指標體系的結構框架....................................32
第 5 章 城市地下綜合管廊工程應用 PPP 模式的政府職能優化建議..................47
5.1 健全配套相關法律政策.....................................47
5.1.1 制定 PPP 立法.......................................... 47
5.1.2 制定 PPP 法律輔助政策體系...................................... 47

第 5 章 城市地下綜合管廊工程應用 PPP 模式的政府職能優化建議

5.1 健全配套相關法律政策
5.1.1 制定 PPP 立法
我國應該加快國家層面的 PPP 立法工作,對于 PPP 項目主管部門歸屬不清的矛盾,需更高層級的立法機構進行協調和統一共識,出臺專門適用于 PPP 的法律,形成統一的 PPP 法律體系。首先,從法律上確定主管部門,清除現階段多頭監管的現實障礙。其次,建立完善統一的 PPP 法律,以解決相關法律、部門規章和規范性文件之間不協調問題,該法要對 PPP 模式適用的領域、項目采購程序、合同內容、風險分擔以及退出機制和爭議解決機制、政企責權邊界等問題進行明確[47],其中最關鍵的在于具體操作方面應給予明確規范。
5.1.2 制定 PPP 法律輔助政策體系
完善我國目前的 PPP 法律政策的制定和實施是 PPP 成功運行的保障,同時制定相關技術政策、經濟政策以及配套政策。結合我國 PPP 綜合管廊工程建設中存在的問題及原因,提出構建推進 PPP 綜合管廊建設與管理的法律輔助政策體系,如圖 5-1 所示。

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結論與展望
近年來,隨著我國城市化建設的不斷發展,人民對基礎設施建設的需求與城市空間資源緊缺問題凸顯。為加快城市綜合管廊工程的建設,滿足城市地下空間開合理發利用,提高基礎設施的有效供給,我國政府越來越重視發揮市場在社會發展中的優勢,發覺市場在城市基礎設施建設中的作用,大力推廣 PPP模式在綜合管廊建設中的應用,通過引進社會資本方的資金和專業技術與管理經驗,減輕政府財政壓力,提高城市地下管廊建設的質量和效率。政府作為綜合管廊 PPP 項目的重要參與方,其職能的履行是項目成功實施的關鍵。
本文基于相關文獻研究、走訪調研以及 PPP 模式在城市地下綜合管廊工程應用的政府職能相關理論研究的基礎上,并結合國內外政府在 PPP 應用的職能現狀,借鑒國外政府職能履行的實踐經驗,分析我國政府在綜合管廊工程應用PPP 模式職能履行存在的問題,建立科學的城市地下綜合管廊工程應用 PPP 模式的政府職能指標評價體系,對城市地下綜合管廊工程應用 PPP 模式的政府職能進行評價,為實現政府職能優化提供合理建議。通過系統的探索和研究,本文得到的主要結論有:
1、根據城市地下綜合管廊應用 PPP 模式的政府職能相關理論分析,總結出綜合管廊 PPP 項目的投資規模大,公共性強,涉及的相關利益者多,存在嚴重的信息不對稱問題,政府需要在此類項目中建立和完善 PPP 相關法律政策,進行有效的規制避免由于壟斷、信息不對稱等帶來的市場失靈問題,同時要加強對政府的監督,避免政府腐敗現象的發生,加強政府自身誠信道德建設。
2、通過分析國外發達國家政府在應用 PPP 模式的成功實踐經驗,以及總結我國政府在 PPP 模式應用中的發展歷程和取得成就,找出我國政府在城市地下綜合管廊工程應用 PPP 模式的職能履行存在的問題。
參考文獻(略)

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